全國兩會民辦教育政策制定的焦點(diǎn)變遷
走出“合理回報(bào)”的制度困境
今年5月，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(征求意見稿)》對外公布，預(yù)計(jì)不久后將正式落地。
自1982年社會力量辦學(xué)的合法性被確立——第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》明確提出了“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，30多年來，社會力量辦學(xué)，或者說民辦教育經(jīng)歷了從無到有的歷程，與其相關(guān)的政策也在不斷完善過程中：從爭執(zhí)多年的模糊的“合理回報(bào)”，到最近，明晰的“營利性”與“非營利性”終于落地。
站在新的歷史起點(diǎn)上，有必要充分回溯民辦教育在其相關(guān)重大政策出臺過程中的爭論焦點(diǎn)。筆者嘗試分析從1983年~2013年與民辦教育相關(guān)的50件全國人大議案和425件全國政協(xié)提案，以及全國人大代表和全國政協(xié)委員在不同時(shí)期的發(fā)聲，發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推移，越來越多的相關(guān)議案、提案要求民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的平等地位，同時(shí)加大財(cái)政扶持。另外，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《民促法》)，正是基于對民辦學(xué)校進(jìn)行“營利性”和“非營利性”的分類管理改革，理清了“合理回報(bào)”的理論和制度困境，提出了建立差別化的扶持體系，體現(xiàn)了平等的政策思路。
上世紀(jì)80年代至90年代初期：緩解教育經(jīng)費(fèi)不足
1980年，中央提出了國家不能完全承擔(dān)小學(xué)經(jīng)費(fèi)教育，需要充分調(diào)動社會力量的積極性，通過廠礦企業(yè)、社隊(duì)集體、群眾自籌等方式進(jìn)行。
1983年5月，在《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育問題的通知》中，國家強(qiáng)調(diào)中央和地方增加教育經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，要求基層組織和農(nóng)民集資辦學(xué)。
1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》是改革開放以來首個(gè)關(guān)于教育改革的重大文件，指出需要“調(diào)動各級政府、廣大師生員工和社會各方面的積極性”，采用多種形式和辦法辦學(xué)。同時(shí)期，在1983年出現(xiàn)了“增加教育經(jīng)費(fèi)，并動員社會力量支援教育事業(yè)” 的人大議案，1985年有3條“促進(jìn)類”政協(xié)提案。
1987年，教育部頒布的《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》是我國第一部專門針對民辦教育的規(guī)章制度，標(biāo)志著我國民辦教育制度建設(shè)的開始。該規(guī)定將社會力量辦學(xué)定位為國家辦學(xué)的補(bǔ)充，提出了要“鼓勵和支持社會力量辦學(xué)，加強(qiáng)宏觀管理”。而在1988年和1989年，人大出現(xiàn)了“集資辦學(xué)必須立法”的議案，同時(shí)政協(xié)中的“促進(jìn)類”提案均達(dá)到了6條。
總體來說，此時(shí)的人大議案并不熱烈，主要圍繞著社會集資和籌措經(jīng)費(fèi)，還沒有明確提出對于社會力量辦學(xué)的法律制度建設(shè)。
上世紀(jì)90年代初期至2002年：合理回報(bào)等訴求寫入法律
1997年《社會力量辦學(xué)條例》(以下簡稱“97條例”)的出臺標(biāo)志著我國對民辦教育重視提升至全新的高度，對社會團(tuán)體和公民個(gè)人的辦學(xué)采取 “積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針，被寫入了“97條例”中。同年10月，《國家教育委員會關(guān)于實(shí)施〈社會力量辦學(xué)條例〉若干問題的意見》也發(fā)布，進(jìn)一步解釋和強(qiáng)調(diào)了社會力量辦學(xué)中涉及的審批、財(cái)務(wù)等一些列重要問題。
上世紀(jì)90年代初期，政協(xié)“促進(jìn)類”提案的波動要稍晚于人大議案，同時(shí)人大在此時(shí)間段很少有訴求，政協(xié)提案雖然在1994年上升很明顯，8件提案占當(dāng)年所有民辦教育提案的66.67%，之后便迅速下降。
“97條例”的出臺并沒有消減對民辦教育立法和要求支持的熱度，1997年至2002年期間，不管是人大議案還是政協(xié)提案，從數(shù)量和比例上來看都達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。在2002年之前，人大和政協(xié)對民辦教育的態(tài)度基本吻合，形成了人大和政協(xié)同時(shí)發(fā)聲的局面。
比如，2002年《民促法》出臺前夕的議案高峰期中，沈靜珠代表在1999年聯(lián)名32位代表、2002年聯(lián)名36名代表，提出我國民辦教育、特別是民辦高校存在的若干問題，希望對民辦大學(xué)加以規(guī)范和扶持，以利健康發(fā)展;王維忠代表分別于2000年和2001年聯(lián)名了32人與37人提出了要求“制定民辦教育法”的議案;來自廣東省的唐淑蓉代表在2002年聯(lián)合了38位代表，認(rèn)為需要刪除《社會力量辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》中“不能以營利為目的”的規(guī)定。
值得注意的是，2002年之前的議案中提及的若干訴求，有很多被寫進(jìn)了法律條文，包括了“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，以及民辦學(xué)校舉辦者最為關(guān)心和擔(dān)心的問題——“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)等”。
《民促法》出臺后至2013年：要求平等地位和財(cái)政扶持
在2002年《民促法》出臺后，要求“平等地位”和“財(cái)政扶持”的議案和提案構(gòu)成了此時(shí)期的政策焦點(diǎn)。
在涉及“平等地位”的討論上，來自湖南省的任玉奇代表在2008年、2009年各聯(lián)名了30位代表，要求對《民促法》進(jìn)行修改：給予民辦學(xué)校與公辦學(xué)校、民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師以同等法律地位和待遇;給予民辦學(xué)校在土地、稅收、教師待遇等一系列財(cái)政和政策支持。來自湖南的王石齊在2012年聯(lián)名了59位代表，建議打破身份歧視，讓民辦學(xué)校老師也能享受到公辦教師的同等待遇。
政協(xié)提案亦是如此。在跨度30年的政協(xié)提案中，涉及“平等地位”的有11條，除了1988年的2條涉及民辦學(xué)校教師待遇與公辦一致外，其余的都產(chǎn)生于《民促法》出臺后。
另外，在要求“財(cái)政扶持”的討論中，直接提出要求“財(cái)政扶持”的提案密集出現(xiàn)在《民促法》出臺之后——在1986年僅有1條，第二次出現(xiàn)在2003年，相隔17年之久。2004年左右的提案高峰內(nèi)容多涉及從企業(yè)改制和剝離的民辦學(xué)校需要財(cái)政補(bǔ)助。除此之外，提案中還有涉及“稅收”優(yōu)惠和減免的提案有4條。
值得注意的是，對比《民促法》出臺前夕和2013年修訂前夕的議案，能夠發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)變化：一是隨著時(shí)間的推移，“重點(diǎn)議案”越來越多，聯(lián)名的人數(shù)有所增加;二是在內(nèi)容上，《民促法》出臺前夕的議案針對的內(nèi)容更加具體，而到2010年后，相關(guān)議案所涉及的范圍越來越廣，并且都更加強(qiáng)調(diào)對于平等權(quán)利的重視。
在《民促法》出臺之后，人大和政協(xié)中的相關(guān)內(nèi)容一度“冷清”，即便是2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》出臺前后，鮮有關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的相關(guān)議案和提案。2007年，人大議案和“促進(jìn)類”提案均開始“回溫”。議案圍繞著對《民促法》的修改而展開，并一直保持著一定的數(shù)目，且在2012年達(dá)到峰值，為6件。此間的“促進(jìn)類”提案的變化在2009年有所回落外，基本上保持著較大的數(shù)量。
此時(shí)期，圍繞著民辦教育的問題，人大議案與政協(xié)的“促進(jìn)類”提案的呼應(yīng)性很強(qiáng)，而議案、提案內(nèi)容都與政策發(fā)布的周期有較高的一致性。
最大的爭議：“合理回報(bào)”是否合理
在“97條例”出臺之前，自1996年起，全國人大就已經(jīng)開始對民辦教育的立法工作展開調(diào)研和起草。2002年6月九屆全國人大常委會第28次會議上，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法(草案)》(以下簡稱《草案》)首次被提請審議。對《草案》前后共進(jìn)行了4次審議后，才得以通過。
其立法時(shí)間之長，共識達(dá)成難度之大，是在其他教育類法律立法過程中不曾出現(xiàn)的，而其中最大的爭議莫過于圍繞著 “合理回報(bào)”是否合理而展開。
綜合審議意見和兩會代表和委員的發(fā)聲，支持“合理回報(bào)”的理由主要有：
教育屬于公益事業(yè)，在這個(gè)前提下，合理回報(bào)是一種對舉辦者的扶持與獎勵，并不屬于營利性質(zhì)。例如，2001年，時(shí)任南開大學(xué)校長的侯自新提出，為了調(diào)動社會各界投資教育的積極性，“特別是非義務(wù)階段的教育，又有‘投資’的屬性”。
根據(jù)我國國情，大多數(shù)辦學(xué)者還是屬于投資辦學(xué)，若不允許合理回報(bào)，就沒有辦學(xué)的積極性。例如，來自廣東的唐淑蓉代表就認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)角度入手，“投資人不是慈善家”，《社會力量辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》中“不能以營利為目的”的規(guī)定既不利于促進(jìn)民間投入，也不利于辦學(xué)體制和形式的多樣化和多元化，因此建議刪除。
《教育法》中存在“合理回報(bào)”的法律空間。時(shí)任八屆全國人大教科文衛(wèi)委副主任委員楊海波提出，《教育法(草案)》當(dāng)年在審議時(shí)，將原有的“教育事業(yè)不得營利”的表達(dá)修改為“不得以營利為目的”，實(shí)際上就是為民辦教育投資者取得合理回報(bào)預(yù)設(shè)了一點(diǎn)空間。
反對的理由主要有：
“合理回報(bào)”在本質(zhì)上就是營利的，違背了原《教育法》中“不得以營利為目的舉辦學(xué)校”的規(guī)定。就是說，教育的公益性必須通過其非營利來體現(xiàn)，而合理回報(bào)與營利難以劃清界限。
不符合國家對教育實(shí)施優(yōu)惠政策的初衷，容易導(dǎo)致稅收和土地政策紊亂。此時(shí)，“合理回報(bào)”會將營利性和非營利性教育機(jī)構(gòu)混在一起，會導(dǎo)致稅收政策的紊亂。即使要允許一些民辦學(xué)校取得一定回報(bào)，也不能與《教育法》有明顯抵觸，并且對以營利為目的的學(xué)校也不得給予公辦學(xué)校相同的優(yōu)惠條件。
“合理回報(bào)”并非合適的法律用語，也缺乏客觀具體的標(biāo)準(zhǔn)。
吸引投資辦學(xué)主要靠稅收優(yōu)惠，而不是“合理回報(bào)”。
即便是要給予辦學(xué)者鼓勵，也不能通過這種自取、自留的方式，而是應(yīng)該由政府設(shè)立“民辦教育獎勵基金”來獎勵辦學(xué)者。
在《民促法》出臺后的2003年至2006年間，涉及民辦教育的人大議案和“促進(jìn)類”提案都較少。直到2007年開始，人大開始陸續(xù)出現(xiàn)要求對《民促法》進(jìn)行修訂的議案。除了以上提到的“財(cái)政扶持”和“平等權(quán)利”，也有不少涉及“合理回報(bào)”的問題。代表們一致認(rèn)為，“合理回報(bào)”的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以操作。
具體解決的路徑分為兩大類：
第一，“合理回報(bào)”的規(guī)定非常原則化，需要明確“合理回報(bào)”的比例。王元成代表在2009年建議，把“取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”刪除，增加“民辦學(xué)校的出資者可以在每學(xué)年結(jié)束時(shí)以學(xué)校辦學(xué)結(jié)余額為基數(shù)以略高于社會平均利潤率的百分比進(jìn)行投資回報(bào)分配”。
第二，取消“合理回報(bào)”的規(guī)定，并對民辦學(xué)校進(jìn)行“營利性”和“非營利性”的改革。持此觀點(diǎn)的全國人大代表有來自江蘇省的沈健。鐘秉林委員則認(rèn)為，只有區(qū)分了“營利性”與“非營利性”，才能進(jìn)一步明晰民辦學(xué)校的法人屬性，從而解決財(cái)政扶持、稅收政策、會計(jì)制度等一系列問題。
終于落地：“營利性”與“非營利性”明晰
事實(shí)上，在2002年對“合理回報(bào)”進(jìn)行爭論時(shí)，已經(jīng)有人提出對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理。在九屆全國人大常委會第28次會議上，一些專家和民辦學(xué)校校長提出，必須將民辦學(xué)校區(qū)分為營利性和非營利性。正式出臺的《民促法》就為民辦教育分類埋下了“伏筆”——第六十六條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。
2010年，國家明確提出要深化民辦教育改革，探索和開展?fàn)I利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的試點(diǎn)工作。根據(jù)人大議案和政協(xié)提案的數(shù)據(jù)庫顯示，在2012年前僅有1條提案在標(biāo)題中提及了劃分“營利”和“非營利”的問題。
2014年，吉林華橋外國語學(xué)院創(chuàng)始人秦和委員提出，“分類管理是當(dāng)前深化民辦教育改革的‘突破口’。”2015年，秦和進(jìn)一步提出了需要針對不同類型、層次的民辦教育的發(fā)展需求和面臨的實(shí)際問題，制定相應(yīng)的分類政策。全國政協(xié)常委、民進(jìn)中央副主席朱永新在當(dāng)年提出應(yīng)“允許營利性民辦教育”。
2013年，國務(wù)院法制辦出臺了教育法律一攬子修訂草案，《教育法》和《高等教育法》得以在2015年12月27日率先通過。兩部法律中各有一條對民辦教育及其財(cái)政扶持政策有直接影響：新修定的《教育法》中將“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為：“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”;《高等教育法》第二十四條刪除了“不得以營利為目的”的規(guī)定。
民辦學(xué)校分類管理改革的另一個(gè)重要法律保障來自2016年3月頒布的《慈善法》，其出臺填補(bǔ)了非營利機(jī)構(gòu)運(yùn)營上的立法空白。通過總結(jié)學(xué)者們對“非營利”的界定，其根本界定在于禁止將其獲得的任何利潤或盈余分配給其他組織或個(gè)人。
《民促法》出臺后的10余年內(nèi)，“合理回報(bào)”是對民辦學(xué)校舉辦者是否可以取得收益的法律參照。但從內(nèi)涵上分析，任何憑借股權(quán)、債權(quán)投資所取得的紅利、股息和利息回報(bào)等，在法律上都是“合理”回報(bào)。若為“不合理”回報(bào)，那法律是不可能保護(hù)的。所以，取得“合理回報(bào)”就是取得投資回報(bào)，取得利潤分配。而真正的捐資辦學(xué)的非營利學(xué)校也沒有享受到更多的優(yōu)惠政策，這樣就造成了嚴(yán)重的理論混亂。
到了2016年《民促法》修訂前夕，產(chǎn)生了不少圍繞著“分類管理”的發(fā)聲，主要分三大類：分類管理不能簡單地用“一刀切”的方法;強(qiáng)化公益性和非營利性導(dǎo)向，明確非營利學(xué)校的扶持政策;對營利性學(xué)校也應(yīng)當(dāng)采取一定的扶持政策。
2016年10月31日，《民促法》的第二次修訂被提交十二屆全國人大常委會第二十四次會議進(jìn)行三審，于11月7日正式出臺?！睹翊俜ā沸抻喓?，民辦學(xué)校將開始區(qū)分營利性和非營利性，并且規(guī)定義務(wù)教育階段學(xué)校不得舉辦營利性民辦學(xué)校。
從2017年9月1日起，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》以及中央層面出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》等相關(guān)配套文件均已出臺。
伴隨著新法的落地，兩會中的相關(guān)討論也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化。根據(jù)2017年和2018年兩會代表的發(fā)聲，主要分為以下四類：強(qiáng)調(diào)新法落地后強(qiáng)化地方政府責(zé)任和部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制;要求非營利性民辦學(xué)校教師的待遇與公辦教師一致;要求建立對各級各類民辦學(xué)校的扶持機(jī)制;要求營利性學(xué)校與非營利性學(xué)校同等地位。
新法于新時(shí)代的作用與作為
從兩會關(guān)于民辦教育的議案和提案的歷史變遷中，可以發(fā)現(xiàn)：各個(gè)時(shí)期，人大議案和政協(xié)“促進(jìn)類”提案是同周期同趨勢的，以此也可作為國家對民辦教育的“促進(jìn)”定位的佐證。
此外，隨著時(shí)間的推進(jìn)，人大和政協(xié)對于民辦教育的焦點(diǎn)問題的討論發(fā)生了變化，上世紀(jì)80年代至90年代初期，相關(guān)議案的中心圍繞著緩解教育經(jīng)費(fèi)不足，動員社會力量辦學(xué)而展開;而“97條例”出臺前到《民促法》的頒布期間，有大量議案和提案要求對民辦教育進(jìn)行立法，而“重點(diǎn)議案”中涉及的合理回報(bào)、公辦與民辦學(xué)校享有同等法律地位等訴求經(jīng)過代表們的努力被寫入法律;《民促法》出臺后的10年內(nèi)，議案和提案中涉及平等權(quán)利和財(cái)政扶持的內(nèi)容愈來愈多。而在國家開始推進(jìn)分類管理改革試點(diǎn)后，關(guān)于分類管理的討論也開始升溫，到今年的代表和委員的發(fā)聲中，其內(nèi)容也越來越具體，參照對象也愈加明確。
黨的十九大報(bào)告指出，要“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”，同時(shí)“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”。這說明針對民辦教育的政策的制定方向?qū)⑹沟?ldquo;支持”和“規(guī)范”并駕齊驅(qū)，但最終目標(biāo)同樣是為了發(fā)展民辦教育事業(yè)。這也對應(yīng)著新法修訂的兩大主線：一為健全財(cái)政扶持體系;二為強(qiáng)調(diào)完善管理與制度建設(shè)。
當(dāng)下，對民辦教育的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范依然面臨很多難題，例如如何監(jiān)管民辦學(xué)校，特別是在新法實(shí)施后將享受更多政策優(yōu)惠的非營利性民辦學(xué)校?如何提高民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，同時(shí)促進(jìn)公辦、民辦學(xué)校公平競爭?地方在落實(shí)具體實(shí)施細(xì)則的過程中，特別是在不少省市開放了學(xué)校的融資渠道后，如何做好民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)防范，保障家長和學(xué)生利益?這些問題都直接影響了分類管理的實(shí)施效果。
作為最龐大公共服務(wù)提供部門之一的教育部門，民辦教育在完善國家基本公共服務(wù)體系的過程中，在克服“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”中，正發(fā)揮積極且日益重要的作用。(王江璐 作者為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后)
